Par Harold James*
L’UE ne court apparemment aucun risque de destruction. Non seulement un accord stable sur la dette grecque a finalement été obtenu, mais l’Agence des Nations unies pour les réfugiés a enregistré cette année 42 213 arrivants, – ce qui n’a rien à voir avec le chiffre de plus d’un million de réfugiés qui s’étaient présentés en 2015 aux frontières de l’UE.
Cette année a pourtant marqué un sommet des angoisses concernant l’immigration, dans ce qui apparaît comme une réaction à retardement non seulement à l’arrivée en masse des réfugiés voici trois ans, mais aussi au sentiment d’insécurité distillé par la crise financière mondiale de 2008. Les Européens s’inquiètent plus pour leur avenir qu’il y a dix ans, en partie parce qu’ils ne sont pas convaincus que leurs dirigeants politiques soient capables de répondre de façon conséquente aux défis qui se posent aujourd’hui.
Ceux-ci vont bien au-delà des migrations et du continuel débat sur l’euro. Ils s’étendent aux questions de sécurité soulevées par les combats qui se poursuivent en Ukraine, à la coordination de la politique énergétique, aux négociations en panne sur le Brexit et à la menace d’une guerre commerciale mondiale. Sur aucun de ses problèmes, et même sur le commerce (le seul domaine d’action qui entre pleinement dans les compétences juridiques de l’Union), l’UE n’a montré qu’elle était à la hauteur de la tâche.
En théorie, toutes ces questions pourraient être résolues ensemble, dans une sorte de «grand accord». Les avantages en sont évidents : dans un monde incertain, l’appartenance à une communauté plus large garantit de précieuses protections. Tous les pays ne gagneront pas sur tous les points, mais globalement, chacun s’en portera mieux.
Si l’Italie et la Grèce devraient continuer, par exemple, à enregistrer les demandeurs d’asile et à leur fournir une aide médicale et sociale, leur partenaires européens soutiendraient leur effort, car ils tireraient eux-mêmes profit d’une frontière plus sûre, gardée par une force européenne. De même, tous les pays européens renforceraient leur résilience énergétique si des investissements plus importants étaient consentis à l’amélioration des réseaux de transport d’énergie.
Il n’en reste pas moins qu’un grand accord est un peu l’éternelle chimère de l’Europe. Le principal problème demeure la complexité de l’édifice européen, mal équipé pour fonctionner en plein chaos, à l’image de l’équipe allemande de football, fort disciplinée, mais peu préparée à résister, lors du premier tour de cette Coupe du monde, aux assauts frénétiques de leurs adversaires mexicains. (Ce n’est pas la première fois qu’un match de football acquiert, pour l’UE, valeur de symbole : l’été 2012, au plus fort de la crise de la dette qui frappait la zone euro, le sommet de la dernière chance se tint en même temps que le match de Coupe d’Europe entre l’Italie et l’Allemagne.)
Dans le monde de 2018, la partie est chaotique. Il n’est qu’à considérer le récent G7 de Québec, où les échanges commerciaux figuraient à la première place dans l’ordre du jour. Voici bien un domaine où l’UE devrait avoir un pouvoir considérable pour décider des questions qui doivent être abordées. Mais ses représentants ont manqué une opportunité en or lorsque le président des États-Unis Donald Trump, qui pourrait tout aussi bien avoir écrit lui-même le scénario de ce chaos, a proposé, en guise de solution de rechange aux guerres commerciales qu’il avait lui-même lancées, un démantèlement complet des barrières douanières. Les Européens auraient dû saisir la balle au bond et se débrouiller pour conclure rapidement un accord de principe sur le niveau des droits de douane au sein du G7.
C’est exactement ce genre d’initiative, rappelons-le, qui permit de mettre fin à la guerre froide. En 1990, à la Maison-Blanche, le dirigeant soviétique Mikhaïl Gorbatchev suggéra contre tout attente l’entrée d’une Allemagne réunifiée dans l’OTAN pour stabiliser le continent. George H. W. Bush, alors président des États-Unis, et ses collaborateurs bondirent sur l’occasion, poussant Gorbatchev à conclure rapidement l’accord.
Dans le cas de Trump au G7, un engagement en faveur d’une suppression des droits de douane eût été pour le monde entier une bonne chose, même si le risque existait que Trump y renonce ultérieurement. Telles quelles, les barrières douanières ne sont pas particulièrement élevées : pondérés, les droits de douane moyens pour l’ensemble des produits américains et européens ne sont que de 1,6%. Les réduire à zéro serait relativement aisé, et enverrait un signal fort, garantissant qu’il n’y aura pas de mesure de représailles ni d’escalade, que les chaînes d’approvisionnement mondiales ne seront pas désorganisées et que l’économie planétaire est en sécurité.
Bien sûr, un tel accord soulèverait pour l’UE des difficultés. Certaines activités, notamment dans le secteur agricole, jouissent aujourd’hui d’un niveau élevé de protection. La suppression des droits de douane redistribuerait les intérêts des États au sein de l’UE (mais aussi aux États-Unis).
Le problème fondamental des dirigeants européens lors du sommet fut pourtant leur incapacité à se passer le ballon suffisamment rapidement pour répondre à temps. L’Europe est une machine délibérément complexe, où les pièces ont du jeu, afin de permettre la coordination d’une large variété d’intérêts nationaux. En temps normal, cette complexité est une bonne chose, mais elle devient un problème dans les moments exceptionnels, lorsque la partie s’emballe. À ces moments-là, l’UE ressemble plus à l’ancien empire des Habsbourg – une mosaïque complexe de nationalités, où l’on pouvait prétendre, non sans esprit, que la situation, si désespérée qu’elle fût, n’avait jamais rien de grave.
L’Empire austro-hongrois eut lui aussi la possibilité d’un grand accord – une réorganisation politique d’ampleur qui eût modifié le poids politique de ses nationalités –, mais celui-ci ne fut jamais conclu. Au contraire, l’élite politique en vint à penser que seule une réponse à la question extérieure – en l’occurrence par une guerre courte – pouvait résoudre le problème. Mais la Première Guerre mondiale ne fut pas un conflit court et, loin de sauver l’Empire, elle le détruisit.
Après 1918, on se prit de nostalgie pour le vieil empire. Il apparaissait meilleur, plus tolérant, et même plus efficace que le groupe d’États-nations rivaux qui lui succédèrent. Aujourd’hui, les Européens devraient s’en souvenir. S’ils laissent les peurs du présent paralyser leur action, ils pourraient bientôt soupirer eux-mêmes après une occasion manquée.
Traduit de l’anglais par François Boisivon
*Professeur d’histoire et d’affaires internationales à l’université de Princeton et senior fellow au Center for International Governance Innovation.
